跨區域整合資源 優化產業布局 濟南“飛地經濟”蓄勢待飛
發布日期：2019-07-23 06:48:31 來源：
地處長清區的創新谷于2016年1月由高新區托管，助力我市“飛地經濟”發展。
日前，為推動商河縣加快發展，我市出臺《濟南市支持商河縣加快發展若干政策措施》，提出4大類18條舉措?！洞胧诽岢觯膭顨v下、市中等區在商河縣建立“飛地”，建設標準廠房并幫助引進項目，形成研發、銷售、服務在市區，生產加工、倉儲物流在縣域的發展格局，打造與新舊動能轉換先行區、東部高端產業集聚區等片區互動互補的產業協同發展功能區。
“飛地經濟”是指在推進產業結構調整和招商引資過程中，打破行政區劃限制，把甲地資金和項目(企業)放到互無行政隸屬關系的乙地，利用規劃、建設、管理和稅收分配等機制實現共贏的經濟模式。“飛地”項目主要包括跨縣(市)區遷移企業、跨縣(市)區新上產業項目、跨縣(市)區合作園區。對泉城而言，“飛地”不是新鮮詞匯，過去幾年已有探索，但“飛地經濟”真想展翅高飛，還要看當下和未來。
“內飛”早已有之
2010年起，章丘就曾探索“飛地分享模式”。當時的“飛地”其實是“內飛”。嚴格來說，章丘的模式應該叫做“平臺飛地招商”。相對于章丘各鄉鎮而言，明水經濟技術開發區就相當于一塊大的“飛地”，絕大多數在鄉鎮無法落地的項目，經協調都到明水經濟技術開發區落戶。
“內飛模式”在濟南高新區也存在。生物醫藥產業是高新區的主導產業之一。最初，高新區在中心區依托迪亞、同科、誠創三個民營孵化器，培育生物醫藥項目。2012年，生物醫藥產業的主體從中心區“飛”到經十東路。高新區依托國家山東創新藥物孵化基地，在經十東路章錦片區布局“濟南藥谷”，培育新藥研發能力強、創新平臺完善的大型龍頭企業，構建與國際接軌的綜合性醫藥產業園區。2016年，位于高新東區的生命科學城開始運行。除了招引新項目，生命科學城成為不少企業和孵化器的“飛地”。英盛生物、華熙生物等重點企業都同時在中心區和高新東區擁有基地，迪亞孵化器也在東區開工建設新的載體平臺。
“項目在各區縣‘內部飛’肯定容易一些，畢竟各園區同屬區縣財政部門協調。而在濟南各區縣之間發展‘飛地經濟’，難度更大一些。”采訪中，不少一線招商人士如是說。
“外飛”已經起步
早在2012年6月底，濟南就曾出臺“飛地招商”政策，打破了招商中的行政界限，意在促進各區縣之間的合作，讓項目留在濟南，落在最具優勢的區縣。根據2016年年初的媒體報道，這項政策初衷很好，但出臺三年多鮮有成功案例，根本原因是難以平衡引進方和落地方的收入分配問題。
2016年8月，濟南出臺《濟南市“飛地”經濟財稅利益分享實施辦法》。《辦法》第一條即明確：要進一步完善財政利益分配機制，理順“飛地”項目縣(市)區間利益分配關系，促進資源要素合理流動。
“《辦法》的出臺，與跨區域項目越來越多有很大關系。在實際操作中，運用最多的是跨縣(市)區遷移企業。”高新區一位招商人員透露，很多跨縣(市)區遷移企業已經產生稅收，當企業的注冊地、稅務信息出現變更，主管部門很快可以甄別，繼而產生跨區縣間的收入分成。
相對而言，新上項目用到《辦法》分成的不多。許多項目尤其是工業類項目，在落地的最初三年內，很難有稅收產出?！掇k法》規定，項目投產后3年內繳納的“三稅”由轉出地(招商引資引進地)與轉入地(落戶地)按4:6比例分享。此后轉出地(招商引資引進地)不再分享。相比之下，2012年，我市出臺“飛地招商”政策時，新項目的財稅利益分成比例還是5:5，2016年的4:6已經考慮到落地方承擔成本較多的問題。
“這幾年，高新、市中、歷下洽談的新項目最終落地到濟陽、商河的不少，但真正分成的恐怕不多，很多是通過友情介紹的方式過去的。畢竟我們不可能派招商人員繼續聯系已經落到其他區縣的企業三四年，直到企業產生稅收再分成，難度比較大。”一位園區負責人表示。
另據了解，一些項目出于環保等因素考量，不適合在中心城區落戶，這些項目有的被整體推薦到商河、平陰等縣，有的將總部或研發中心布局在中心城區，而生產基地放到郊縣，很多項目也沒有進行財稅利益分享。
政策細節有待深化
“濟南鼓勵歷下、市中等區在商河縣建立‘飛地’是出于全市產業布局的考慮，非常具有前瞻性。”濟南社會科學院發展研究中心主任、研究員石兆宏認為，“飛地經濟”的本質是跨區域合作。商河有土地、勞動力、溫泉等方面的優質資源，市中、歷下等區經濟相對發達，但發展空間飽和的問題也日益凸顯。濟南想要對接京津冀、推動新舊動能轉換，跨區域整合經濟發展要素勢在必行。
石兆宏認為，發展“飛地經濟”需要實現市區聯動。市級層面，有必要借鑒經濟發達城市的經驗，細化財稅利益分享等方面的政策細節，讓區縣間的利益分享操作簡單、兼顧公平，讓項目的轉出地、轉入地都感受到跨區域合作的價值。唯有如此，“飛地經濟”才能真正推行下去。區縣層面，也要有大局意識，有共享胸懷。“我認為，下一步相關部門會提出‘飛地經濟’的細化方案，以推進這項工作。”
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高新區版圖一直在“飛”
“濟南高新區的邊界在哪里?”對于這個問題，鮮有人能說得清。目前，高新區管轄面積318平方公里，分為五大片區。雖然高新區的發展模式不是財稅領域的“飛地”，但因為五大片區互不連接，也常常被稱作“飛地”。
濟南高新區成立于1991年，最初規劃面積僅15.9平方公里。2001年和2002年，高新區版圖首次“起飛”。當時，我市先后將8個村莊劃歸高新區代管，形成目前的高新區中心區。
2003年3月，經國務院批準，在經十東路以南、繞城高速路以東設立濟南出口加工區。2005年11月，我市決定將孫村鎮和大正科技示范區整建制劃歸高新區代管，形成目前高新區東部產業區。這是高新區版圖的“第二飛”，總面積達到125平方公里。
后來，我市又將歷城區流海、武家、田家莊、東小龍堂和西小龍堂劃歸高新區管理。經過“第三飛”，高新區所轄面積達到140平方公里。
2016年1月，高新區版圖迎來第四次“起飛”。我市將長清創新谷、章丘高官寨片區交給高新區托管，長清創新谷面積約20平方公里，章丘高官寨片區大約32.9平方公里。至此，高新區總面積擴大到約200平方公里，形成中心區、高新東區、綜合保稅區、創新谷片區、高新北區五大片區的發展格局。
2016年11月，高新區版圖實現第五次“起飛”。我市將歷城區73個行政村劃歸濟南高新區管委會代管。至此，高新區總面積達到318平方公里。
