人民日報整版推介濟南基層協商民主經驗：“最大公約數”這樣求解
發布日期：2018-08-24 08:11:04 來源： 人民日報
編者的話
8月24日出版的人民日報在16版《記者調查》拿出整個版面以《“最大公約數”這樣求解——濟南建兩千三百多個協商議事機構，讓群眾有事好商量》為題對濟南市推行基層協商民主3年時間里，許多矛盾糾紛逐步化解。有事好商量，讓各方找到了“最大公約數”的經驗做法進行了重點報道。人民日報同時還配發專家評論文章《眾人的事情由眾人商量》點贊：看似簡單，背后實則是為民服務理念的轉變。
同日，人民日報還在13版以《齊魯銀行助力優化濟南營商環境——線上預約能開戶 資金扶持強實體》為題對濟南優化營商環境進行點贊。
同一日，人民日報三篇報道重點關注濟南，點贊濟南。
數據來源：濟南市民政局
濟南建兩千三百多個協商議事機構，讓群眾有事好商量
“最大公約數”這樣求解
(人民眼·基層協商民主)
人民日報記者 徐錦庚 潘俊強 肖家鑫
山東省濟南市綠園社區9號樓前，一棵香椿樹自在矗立。不過仔細瞧，咋看都別扭——這棵香椿樹太顯突兀，與周邊環境不搭調。
“它是我們小區協商民主的見證，大家一致同意留下作個紀念。”9號樓樓長張燕莉道出其中奧秘。
去年底，這棵香椿樹的命運，引發居民爭議。
綠園社區建于1995年，管理松散，家家戶戶在樓前種樹養花。時間久了，公共空間被擠占，居民停車、鍛煉都受影響。2017年，濟南開展拆違拆臨、建綠透綠行動。綠園社區借此東風，重新規劃樓前空間。20多棵老樹，是去還是留?
征詢民意，多數同意清理，只有幾位老人不舍。畢竟養護多年，有了感情。
有人說，少數服從多數，這事不難辦。可同住一個社區，抬頭不見低頭見，老人們心里留了疙瘩咋辦?
最后，雙方各退一步，留下一棵香椿樹，讓老人們有點念想。
難題消解，靠的是張燕莉提到的協商民主，說白了就是“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”。2015年，濟南市委和市政府在村(社區)等基層單位推行協商民主，探索“多元共治”，力求在協商中找到各方利益的“最大公約數”。
3年間，被協商民主改變的，何止一個綠園社區。濟南不斷拓展充實基層協商的內容，建立起居民議事會、百姓說事廳、樓院長雜談會等2360多個協商議事機構，破解著一道道社會治理難題。
把鼓敲到點上
“將共識轉化為共為，使基層治理轉向‘多元共治’”
“嘩啦啦”——一陣物品破碎聲伴隨高聲爭執，社區居委會辦公室房門洞開。
3年前發生的那場糾紛，讓自由大街社區綜合黨委書記裘榮鑫至今仍心有余悸。矛盾最尖銳時，一部分居民甚至想建“隔離墻”，自立門戶。
自由大街社區的三箭瑞福苑小區，地處濟南城區核心地段，周邊學校、文體場所等設施一應俱全。到底是什么原因，讓社區居民劍拔弩張?
原來，這里的社區居民主要分為機關退休干部、回遷戶、商品房購房戶三大群體，生活方式和需求不一：老干部過慣了以前大院式的生活，回遷戶更多著眼基本生活保障，商品房購房戶則對物業提出更高要求。各種需求難以兼顧調和，沖突時有發生，日積月累，最后無法收場。
在社區干了近10年，裘榮鑫滿腹委屈，不管咋干，都有人橫挑鼻子豎挑眼。
這種委屈，濟南市園林部門也有。
自己看自己，成績一大堆：園林景觀建設讓城市變美了、洋氣了，免費開放的公園、綠地多了，森林公園面積大了……
可是，一些市民卻不滿意，意見似乎還增加了：“晚上在廣場跳廣場舞，有的燈不夠亮”“公園里能否劃一下功能分區，打撲克牌旁邊有吹薩克斯的太吵了”……
仔細琢磨，鼓還是沒敲到點子上。市民對園林部門每年栽了多少樹、種了多少草興趣不大，更關心的是自家門前的小花壇、常去的小廣場……
“不少工作，覺得自己辦事的出發點是好的，便直接‘為民做主’了。”濟南市委主要負責人說，人民群眾利益訴求日益多元化、碎片化，傳統的大一統式的管理與多元化訴求相沖突，“政府買了單，群眾不買賬”“政府點菜，百姓不動筷”的現象日益增多。
馬奔，山東大學政治學與公共管理學院教授、副院長，研究協商民主多年。2015年的一天，時任濟南市槐蔭區營市街街道辦事處政協委員聯絡室主任的全英蘭找上門來，請他指導街道的協商民主試點工作。
此前，馬奔已經得知，濟南出臺試點方案，堅持民事民議民決，以協商的方式解決群眾關切問題，改變過去大包大攬、行政命令的做法。
雙方一拍即合，馬奔旋即帶領團隊，在營市街街道展開前期調研，問卷調查、入戶訪談，摸清居民訴求。
在馬奔看來，推進基層協商民主，是提升黨委和政府為民服務效能的有益探索。“它不僅可以找到群眾利益的‘最大公約數’，更能將共識轉化為共為，使基層治理轉向‘多元共治’。”
找準普遍關注的利益點
“協商民主不是一個筐，不能啥都往里裝”
調研越深入，馬奔越有信心：在基層開展協商民主大有可為。
營市街街道地處老城區，轄區內原有多家國企，因此聚集了不少職工宿舍區。但這些企業大多效益差，有的已經停產或破產。
一邊是居民需求日益增多，一邊是服務能力弱化，這種“供需失衡”為各種矛盾糾紛的發生埋下隱患。梳理分析完調研材料，馬奔團隊確定了試水協商民主的突破口：找準居民普遍關注的利益點。
不過，街道辦事處擔憂的是，居民普遍關注的利益點復雜多樣，大的比如整個社區規劃，小的可能就是社區廣場上的一塊花磚，哪些事適用于協商民主，總要有個界限。
“協商民主不是一個筐，不能啥都往里裝。能拿到臺面上議一議的，得與居民切身利益相關。”馬奔認為，議與不議的取舍標準，是這件事有沒有公共屬性。“只要有了公共屬性，小到廣場花磚，大到社區規劃，都可以商量著辦。”
綠園社區黨委書記張玉琴，對此格外認同。剛開始推行協商民主時，社區里一對夫妻因家庭瑣事吵架，一路吵到張玉琴這兒，要求啟動協商民主程序，請大家評理要不要離婚。張玉琴耐著性子聽完，趕緊打電話請來調解員。“夫妻矛盾、鄰里矛盾大都是私事，通過協商民主的方式來解決，肯定不合適。”
對這事，馬奔雖也覺好笑，不過卻發自內心地高興，“最起碼，居民的協商民主意識有了。接下來要做好引導工作，讓大家明白什么事可以走協商民主之路。”
營市街街道邁出的第一步，是明確“誰來協商”。馬奔帶領的團隊與街道辦事處工作人員反復討論，最后確定由社區“兩委”、黨員代表、居民代表和其他利益相關者代表作為協商民主的參與主體。針對具體情況，必要時邀請街道辦事處工作人員和法律顧問等提供“外腦外智”支持。
在此基礎上，馬奔團隊又幫著試點社區畫出一條條不能碰的紅線。比如黨的政策、國家法律法規有明文規定的事項;各級黨委和政府有明確要求、明文規定的事項;超出社區“兩委”職能權限的事項;存在嚴重分歧、缺乏協商基礎的事項;明顯帶有歧視性、明顯不公平的事項……
“協商民主不能濫用，更不能打著協商民主的名義，通過集體決策辦違法違規的事。”馬奔表示。
這些來自基層的探索，后來都被濟南市委和市政府采納，并寫入《關于加強村(社區)協商民主工作的實施意見》。這份將近5000字的文件，將協商民主的內容、主體、形式、程序、成果運用清晰地呈現在紙面上，成為濟南市推進協商民主的“路線圖”。
統攬而不包攬
“把握住民事民意民決這一精髓，形式不必千篇一律”
大明湖畔的曲水亭街，一架道閘橫在街口。
“媽，啥時候不讓走車哩?”女兒急忙打電話。
“以后你就按指示牌，把車停到停車場，再走進來!”劉精誠沒好氣地說。這是兩年多前，剛裝道閘那會兒，劉精誠心里確實有氣，就怕女兒開車回娘家不方便。
曲水亭街，是濟南市城區的民俗一條街，一年到頭人多車多，一天到晚擠得滿滿當當。住在此地的居民，進出不便;在此經營的商戶，抱怨顧客無處停車而影響收益;來體驗老濟南文化的游客，覺得像看車展，乘興而來，敗興而歸。回首沒裝道閘前的情形，曲水亭街雜亂無章，怨聲載道。
各方都不滿意，怎么辦?
“正好市里在試點協商民主，要不我們也試試?”曲水亭社區黨委書記高麗華琢磨，把利益相關方叫到一塊商量，制定個大家都能接受的章程。
誰承想，頭一次開會就吵起架來，意見針鋒相對，大家不歡而散。總結教訓，高麗華發現，光注意了商量，忽視了引導，“少了‘和事佬’的角色，話就說不到一塊去。”
再協商，社區黨委頂了上去，組織各方連開9次會。
到底安不安道閘?商戶代表說：不能安，車進不來影響生意。有車居民代表說：不能安，回家不方便。無車居民代表說：要安，不讓車進來，社區會安靜一些，不然老鳴笛影響休息……
“大家敞開心扉，把意見都擺出來。”高麗華說，在社區黨委的引導下，各方意見慢慢地磨，尖銳的棱角越磨越平滑，最終融合到一塊。
方案改了六七次，各方終于達成一致意見：曲水亭街不再允許外來車輛入內;有車居民配備藍牙設備進出;經營業戶不配藍牙設備，社區在附近開設免費停車場。
經過這次協商，高麗華摸著了門道：要引導，也要掌握好分寸。這一點，濟南市也做了特別提醒——各基層黨組織“統攬而不包攬”，負責掌控協商進度和方向，不干預協商過程，真正讓群眾自己來決策。
如今，道閘橫亙在街口已兩年有余，劉精誠和街坊鄰居早已習以為常。“有道閘攔著挺好，街上比以前清爽干凈，秩序也好多了。”
更關鍵的是，前后兩次經歷，讓居民和商戶看到了對比。沒裝道閘前，一次公廁失火，消防車堵在街口進不來，只能干著急;裝上道閘后，一棵大樹在風雨天被吹倒在路中間，園林搶修車迅速趕來清理，一點都沒耽誤居民出行。
參與了幾次轄區內社區的協商議事會，大明湖街道辦事處主任趙菲也有收獲。“每個社區、每件事都不一樣，協商的形式也不盡相同，關鍵是要通過充分的討論達成好的結果。”
“就協商民主而言，我們堅持‘形散神不散’。”濟南市委主要負責人說，不搞“一刀切”，不設定統一模式，只要“把握住民事民意民決這一精髓，形式不必千篇一律”。
按照“大事大議，小事小議，急事立議”的原則，濟南結合不同村(社區)的議事習慣，靈活利用民主懇談會、陽光議事日、會議協商、串門協商、決策聽證、民主評議等形式和渠道，引導群眾養成遇事協商的習慣，用群眾自己選擇的方式進行協商。
很多專業性較強的事項，基層群眾協商起來確有局限性。比如安裝道閘，不僅涉及居民出行，還可能影響周邊交通。針對此類問題，濟南邀請相關領域的專家學者、專業人士、第三方機構等參與評估論證，鼓勵社會組織和專業人員參與社區協商民主。
從不成熟到駕輕就熟，在濟南市的社區、鄉村，有事多協商、遇事多協商、做事多協商，漸成群眾處理自己事務的有效形式。
寬容議而未決
“等到條件成熟，再拿出來議時，共識更容易達成”
甸柳新村街道第三社區，15號樓旁邊的違章建筑終于拆了。
15號樓原是一家國有企業的職工宿舍，獨門獨院，由企業負擔保潔、安全等。后來，因企業效益不好，無人管護，不少住戶在樓前空地蓋起了儲藏室。這些都是違章建筑，擠占的是公共空間。
“幾年前，我們就組織各方議了四五次，最終沒有結果，也就先把這件事暫時擱置起來。”時任甸柳新村街道第三社區黨委書記的萬紅霞說，“隨著時間推移和市里推動拆違拆臨，我們又舊事重提，把這事解決了。”
協商之后議而不決的情形，在濟南市并不少見。
“各方雖然最終沒有達成一致，但沒有結果也是一種結果。”萬紅霞認為，就像做數學方程題一樣，無解也是一種答案。
其實，協商的過程，就是各方表達自身訴求、傾聽他人觀點的過程，即便最后沒有解決問題，但至少能互相增進了解。
“等到條件成熟，再拿出來議時，共識更容易達成。”這是萬紅霞從實踐中得出的結論。
濟南市委主要負責人在調研中發現，有的問題并不易達成共識，有的問題需要反復協商才能達成共識，有的問題到最后也形成不了共識，只能暫時擱置或另想他法。“協商民主不是以犧牲某一方利益為代價來維護另一方利益，不能單純地以少數服從多數來決策，而是應該盡量照顧到每一個人的利益。”
在實踐中，也有部分居民協商時同意，到了執行階段卻又反悔。
明湖小區東四區，屬老舊小區，建成以來一直沒通暖氣。大明湖街道辦事處新一屆領導班子了解到這一情況后，到小區征求意見。
“我們采取協商民主的方式，意見出奇地一致：同意。”小區負責人李欣說。
誰知，就在熱力公司進場施工時，居民劉明(化名)卻上前阻止，“你們建換熱站離我家太近，有噪音，影響休息。”
按照施工方案，換熱站已經考慮了噪音因素，對劉明家并沒什么明顯影響。不過，為了照顧劉明的訴求，施工方又將換熱站向外挪了好幾米。但劉明不依不饒，“政府得給我賠償，不然別想施工。”施工期間，他甚至雇傭社會閑散人員前來糾纏。
“我們沒有義務賠償，通暖氣是小區居民集體商量決定的，資金也是居民集資的。”大明湖街道辦事處的一位工作人員說。
這樣的情形，實際工作中并非個例。協商民主缺乏強制力，如何避免決而難行的尷尬，也是一道亟須解決的難題。
“一方面要著力培養市民的契約精神，另一方面要強化協商民主的約束力。”趙菲說，小區居民知道劉明阻止供暖施工后，選出代表繼續與其協商，自知理虧的劉明最終選擇配合施工。
為了更好讓協商結果落地生根，濟南市明確協商事項取得一致意見后，要以村規民約、會議決議、計劃方案等形式固定下來，以此增強其約束性和執行力。
為強化成果運用，濟南市還建立了協商成果采納、落實和反饋機制，需村(社區)落實的事項，村(社區)黨組織、村(居)民委員會要及時組織實施，落實情況在規定期限內通過村(居)務公開欄、社區刊物、村(社區)網絡論壇等渠道公開。
隨著協商民主在城市鄉村廣泛實施，基層社會治理成效漸顯。濟南市信訪局的統計數據顯示：2017年，濟南市群眾到省集體訪下降20%左右，信訪總量由原來的全省第一名降至第五名。
眾人的事情由眾人商量馬奔
馬奔
一些社區由亂到治，不少違章建筑由拆不動到拆干凈……濟南市推行基層協商民主的3年時間里，許多矛盾糾紛逐步化解。有事好商量，讓各方找到了“最大公約數”。看似簡單，背后實則是為民服務理念的轉變。
轉變中有必然。長期以來，一些地方黨委和政府習慣了事無巨細地“為民做主”。初衷是好的，但不少時候并不能讓群眾滿意。當今社會發展日新月異，群眾民主意識提升，需求愈發多元，基層社會治理面臨諸多新情況、新問題，為民服務的方式和思路需要與時俱進。比如廣場舞場地之爭、業主委員會換屆困難、停車位分配糾紛，都不是簡單的是非題。摸不清背后的利益糾葛，照顧不到各方訴求，就難免遭遇出力不討好的尷尬。
社會主義協商民主，恰是解決這些問題的一劑良藥。黨的十九大報告指出：“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦。”涉及人民群眾利益的決策和工作，大量發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。發展基層協商民主，有利于疏通“堵點”、消除“痛點”，也有助于推動社會主義民主政治進程。
推進基層協商，地方黨委和政府要敢放手、敢擔當。對于基層涉及群眾利益的具體事務，群眾的話語權要有保障，地方黨委和政府則要加強正面引導，積極推動。這樣開展基層協商，換來的是民心凝聚，樹立的是黨委和政府形象。
“我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。”習近平總書記指出，在人民內部各方面廣泛商量的過程，就是發揚民主、集思廣益的過程，就是統一思想、凝聚共識的過程，就是科學決策、民主決策的過程，就是實現人民當家作主的過程。這樣做起來，國家治理和社會治理才能具有深厚基礎，也才能凝聚起強大力量。
推進基層協商，重在把事做實，避免淪為“花架子、做樣子”。協商的內容，要真正涉及群眾切身利益;協商的主體，要確實能夠代表各方利益;要讓群眾看到協商的效果。制度層面的建設尤為重要，需要形成各方參與的協商民主體系。很多問題發生在基層，但僅靠基層是解決不了的，還有賴于地方黨委和政府的大力支持和正確引導。民意表達與政策的制定、執行等環節結合起來，才能提升協商質量。
協商民主并不是萬能藥，解決不了所有的問題。其核心價值，在于通過構建日常參與制度，實現基層治理更加科學合理，引導群眾有序參與、理性發聲。協商民主也并非最有效率的解決問題方式，但體現的是公平、公正、公開的原則，有助于形成共建共治共享的社會治理格局。正如群眾所言，即便問題一時難以徹底解決，起碼可以讓利益各方充分表達訴求、互相增進理解。
濟南市這些源自基層的經驗，是推進社會主義協商民主的可貴財富。濟南市的基層協商民主還在路上，制度的優化在繼續，探索的領域在拓展，只要持之以恒地予以推進，定能讓協商為民更好地落到實處。
(作者為山東大學政治學與公共管理學院教授、副院長馬奔)
